主题：时寒冰：约束官员 避免廉租房制度再次悬空

美国的房价比我国的房价经历过更长时间的上涨，但是，两国民众对房价上涨的反映截然不同。前者更多的人是对资产增值的欢呼，而后者则是对房价快速上涨的日渐沉重的忧虑。 

这一切源于社会保障性住房供应体系的差异。美国低收入者享受政府提供的社会保障性住房，美国《房租管制法》等法律对房屋租金上涨有诸多严格限制，低收入者不用担心房价上涨影响自己的生活，更不用担心房价上涨增加自己的负担。而我们的廉租房体系至今未能建立，这使得民众对房价快速上涨的状况非常敏感——廉租房等社会保障性住房的供应不足使民众的承受能力极其脆弱。 


因此，从这个角度来看国务院有关逐步扩大廉租住房制度保障范围的文件，就能深切体会到其价值所在。 


廉租房是一种重要的社会保障性住房。其重要性并不仅仅体现在民生方面，也体现在我国住房制度改革的总体规划方面。国务院1998年颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求各级政府应尽快建立起以经济适用房为主和租售并举的住房供应体系。这种制度设计体现了决策者的智慧。倘若认真落实，因房价上涨所引发的民生问题绝不至于像今天这般严重。 


遗憾的是，“以经济适用房为主和租售并举的住房供应体系”逐渐演变成了今天的以商品房为主、只售不租的单一售房市场。2006年4月初，建设部通报了全国城镇廉租住房制度建设和实施情况，有70个地级以上城市尚未实施廉租住房制度。已经实施的地市不少也是象征意义大于实际意义，其廉租房建设的规模实在不足以解除贫困者的忧虑。 


廉租房政策在事实上被架空。 


反思廉租房过去被冷落的根源，对于我们今后顺利推行廉租房建设具有重要参考意义。那么，廉租房受阻于何处呢？ 


廉租房等社会保障性住房政策，一直缺少明确的硬性指标，更多的都是原则性规定，这使得廉租房制度缺少足够的刚性，而制度学研究告诉我们，只有刚性的规定才能真正被遵守。 


廉租房建设最重要的问题是，资金从哪里来？土地从哪里来？令人惊讶的是，这个问题从1998年到此次国务院发文之前，缺位了将近十年。建设廉租房的资金，通常情况下要求从地方政府的土地出让金中出，但是，资金比例到底是多少却没有规定。全国人大常委会副委员长成思危曾建议，由本级财政从土地出让金中提取不低于20%的专项资金用于解决廉租房建设；建设部提出的方案则是把土地出让金的至少15％用于廉租房建设，而财政部会同建设部、国土资源部发出的通知，则要求土地出让金净收益中5%左右纳入廉租房建设资金。 


上述资金比例都未能以制度形式确立。此次，国务院下文对此进行了明确：住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。 


除了资金，再没有比土地更重要的因素了。我们注意到，此次国务院未对地方政府应拿出多少土地建设廉租房做出规定。对于地方政府而言，出土地比出资金更能触动其利益。因为出的资金只是土地出让金的10％，而出土地则相当于拿出100％的土地出让金！ 


土地出让金在各地政府财政收入中占据相当大的比例，这种情况非常普遍。目前，各地政府通过土地拍卖这种形式，让出价最高者得到土地，这种看似公平的制度其实是在实现地方政府的利益最大化，天价“地王”不断出现就是明显的例子。地价大幅上升推动房价更快上涨，从而构成恶性循环。 


因此，无论是调控房价，还是推进廉租房建设，都必须改革目前的土地拍卖制度。其一，在土地拍卖时纳入房价的因素，限房价、竞地价，使那些出价标准与拟建成商品房价格比更合理的单位，获得土地。或者更直观一点，先由政府制定出房价标准，在此标准下竞拍土地。其二，地方政府每拍卖一定平方米的土地，必须根据所规定比例“奉献”出一定面积的土地（不要求是同一块地，但要求土地位置必须适宜生活）建设廉租房。这样，就能使土地拍卖制度与住房这一民生问题挂钩，既防止政府为了逐利高价拍卖土地恶化民生问题，也使廉租房建设用地得到保障。 


更重要的是，必须把廉租房等社会保障性住房建设情况指标化，纳入官员政绩考核机制当中，作为奖励或惩处干部的依据。廉租房建设过去之所以被架空，根源之一就在于，干部考核机制没有跟上，官员不落实廉租房建设不必担心影响自己的仕途，认真落实廉租房也不会受到奖励，这使得廉租房的建设完全依靠官员的自觉，而人作为一个经济人，有天然的逐利冲动，依然自觉只会将其引向有利的方向。 


此次的文件没有考核和奖惩措施，这个漏洞倘若不加以补全，廉租房仍有被悬空的可能。应该认识到，地方政府建设廉租房的动力本来就不足。一方面，需要其出钱出地。另一方面，廉租房等社会保障性住房供应量对房价有抑制作用（研究表明，廉租房供应每增加5％，房价会拉低3%－4%）。而房价下跌既会抑制地方政府的GDP增长，又会影响到官员政绩。 


因此，从1998年至今，廉租房制度被架空的教训值得认真吸取，只有及时建立起考核和奖惩机制，才能为官员认真落实廉租房建设注入强劲动力，确保这一民生制度得以顺利推行。